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国库局局长：央行专注经营管理国库始于1985年

国库局局长：央行已专注经理国库30年

作者 李德尚玉来源: 第一财经日报 时间:2014-09-15

“在本次《预算法》修订过程中，(中国人民银行经理国库)这一制度安排也受到了前所未有的‘强烈冲击’。” “国库业务由中国人民银行经理”最终还是重新写进了我国最新通过的《预算法》。

历时6年之久，2014年8月底，全国人大常委会终于讨论通过了新的《预算法》，这是全国人大常委会第四次审议《预算法》修正案草案。耗时之久，在我国立法史上已属罕见。

关于国库管理体制问题，是本次《预算法》修订过程中讨论较多的一个重点、热点问题。“在本次《预算法》修订过程中，(中国人民银行经理国库)这一制度安排也受到了前所未有的‘强烈冲击’。”近日，国库局局长刘贵生在媒体吹风会上向记者表示。

央行经理国库始于1985年

实际上，央行经理国库始于1985年。1985年颁布的《国家金库条例》规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”从此，中国人民银行在国库管理中的基本定位得到了科学的、准确的表达。

此后，相继体现在随后颁布的《国家金库条例实施细则》（1986、1989），《预算法》（1994），《预算法实施条例》（1995），《中国人民银行法》（1995，2003）以及“中编办”历次部门职责调整等有关法律法规制度规定中。根据这一基本定位，确立了我国中央银行经理国库体制。

新的《预算法》直接涉及国库的条款共十条。其内容除了全部包括现行预算法所涉及的主要内容外，还对财政专户、预算会计（国库会计）确认基础、国库现金管理、退库、国库集中收付等方面进行了规定。比较现行《预算法》与即将实施的新的《预算法》，现行《预算法》第四十八条与相对应的新的《预算法》第五十九条中关于国库机构设立，中国人民银行在办理国库业务中的法律地位，国库基础业务等三方面的内容保持完全一致。

而不变的内容正是涉及到我国国库管理体制的主要内容，包括三方面内涵：国库机构按照“一级政府、一级预算、一级国库”的基本要求设立；国库业务由中国人民银行经理；国库基础业务是办理预算资金的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。

改变的主要内容包括：国库收入范围的界定；财政专户的设立；开展预算支出绩效评价；预算收支的计价基础；实行国库现金管理；退库业务的处理；实行国库集中收缴和集中支付制度；各种违法行为的处罚。

经理=办理+拒绝办理

刚刚讨论通过的《预算法》沿用央行经理国库这一制度，那么经理国库如何理解？

“经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。”刘贵生向《第一财经日报》表示，通俗地说，经理等于办理+拒绝办理。当然也包含经营管理的涵义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。

刘贵生介绍，在中央国库现金管理中所形成的“三台原则”被证明是有效的，保障了中央国库现金管理的规范运行。

2006年5月，财政部会同央行共同发布了《中央国库现金管理暂行办法》，其中明确了财政部与中央银行两大责任主体相互关系的基本原则（即“三台原则”）：“财政部主要负责国库现金流预测并根据预测结果制定操作规划，人民银行主要负责监测货币市场情况，财政部与人民银行协商后签发操作指令，人民银行负责具体操作。”

刘贵生表示，央行经理国库体现了政府部门之间相互合作、相互制衡，同时也体现了财政政策和货币政策的协调配合。

推进国库单一账户制度改革

新的《预算法》里取消了国库单一账户体系的表述。

事实上，2001年推出的国库集中收付制度改革试点方案，由于采取了“先支付、后清算”的方式，国库事中监督职能有所削弱。

目前的通常做法是，财政在央行设立单一账户的同时，再在商业银行代理银行开设零余额账户等若干个账户，财政支出资金先由代理银行的零余额账户划给商品与劳务供应商，再与央行国库清算资金。

“在新的《预算法》中，对财政专户问题作了严格规定。对于违反规定的，进一步明确了具体的法律责任，这对于规范财政专户开设，推进国库单一账户具有重要意义。”刘贵生表示，“我们讲的国库单一账户制度，是指所有的政府收入与支出都必须全部经过在中央银行开设的国库账户，实现‘收支一本账’。这样，才能真正提高财政收支的透明度。”

“单一账户体系等于国库单一账户+商业银行的财政专户。目前关于财政专户有很多统计数字，余额也不准确，说明财政专户太多太滥。所以要全面清理整顿财政专户，推进国库单一账户制度改革。”

刘贵生认为，“客观来讲，财政专户有产生的历史原因，对保障资金安全，实现资金专户存储、专款专用发挥了积极作用。但现在看来，由于利益干扰，太多太滥，问题层出不穷。而且，随着央行国库信息化建设不断深入推进，各种财政专户都可以在国库单一账户中得到更有效的核算和管理。”

刘贵生进一步解释，以后国库账户将越来越集中，最终集中到一个账户。“财政资金放在央行是最安全的，也能确保资金专款专用，不被挪作他用，能最有效实现财政专户设立的本来意义。”

下一步，如何全面清理整顿财政专户，完善国库现金管理，完善国库集中收付制度，真正实现“国库收支一本账”以及国库资金收缴支拨流程的优化，都是要深入研究的重大问题。

“无论从问题本身的复杂性，还是从其引发的利益纠结来看，按照新的《预算法》的要求推动完善这些工作都将面临着严峻挑战，任重而道远。既需要遵循依法办事的原则，更需要鼓起破解难题的勇气，抓住机遇、迎接挑战，全面实现我国国库管理工作法制化、现代化。”刘贵生表示。