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对话马骏:新预算法对地方债来说是里程碑意义的突破

对话马骏:新预算法何以成为里程碑

作者:陈益刊 来源:第一财经日报 时间:2014-09-09

马骏表示，同样具有深远意义的是，新的预算法明确要求地方政府公布资产负债表。这比以前的“要求编制资产负债表”又进了一大步。在央行研究局首席经济学家马骏的眼中，近日通过的预算法修正案对于地方债管理来说，是一个“里程碑意义的突破”。

他在接受《第一财经日报》记者采访时详解了预算法修订后的三大亮点。在近日回复本报记者的邮件中，马骏称，新预算法在地方债方面的突破主要有三个方面：以地方政府发债来代替传统的融资平台模式；地方政府资产负债表被要求公开；地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度被要求建立。

近日，全国人大常委会审议通过预算法修正案，完善了预算管理，其中，允许地方政府有限举债等举措为市场所关注。

马骏

期待地方资产负债表

截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务有10.9万亿元，其中通过地方融资平台举债就高达4.1万亿元。

“用地方债替代传统的融资平台模式，可以明显降低地方政府面临的期限错配及由此带来的流动性和违约风险，同时将大大提升地方债务融资的透明度，便于民众、地方人大和上级政府的监督。另外，地方债市场‘用脚投票’的机制也能在相当程度上加强对地方政府的预算约束。”马骏称。

《第一财经日报》记者了解到，今年5月开始的地方债自发自还试点工作已经接近尾声，包括上海、北京、山东等10个试点地区中已有9个基本完成发债工作，其中有些地区的地方债券发行利率低于同期国债利率，可见地方债受资本市场追捧。

马骏表示，同样具有深远意义的是，新的预算法明确要求地方政府公布资产负债表。这比以前的“要求编制资产负债表”又进了一大步。

自2010年包括政府资产负债表在内的试编工作开始后，2011年，财政部要求全国23个地区开始试编资产负债表。2013年8月，全国所有省一级政府开始试编资产负债表。此后，各省推进下属市县试编政府资产负债表，比如上海今年将资产负债表试编工作推进到所有区县一级。

不过，上海财政系统一位人士曾告诉《第一财经日报》记者，由于财政部明确了地方政府资产负债表是试编，所以不会对外公布。

“地方政府资产负债表的公布将有助于实质性地提升地方政府的财政透明度、约束地方政府过度举债的冲动，有助于从源头上控制地方政府的债务风险。如果在未来几年内我国主要省市政府都能公布地方资产负债表，中国的财政透明度将领先于其他许多发展中国家。”马骏称。

他认为，第三个突破点，在于新的预算法还要求国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

他称，这是地方债务管理的另一项重要突破，借鉴了如哥伦比亚、美国俄亥俄州等地的国际经验。除了中央政府要建立对省级政府的预警体系之外，更重要的是省级政府要建立对下级政府的预警体系和责任追究制度，对将要出现较大风险的下级地方政府及时进行干预，撤换导致较大财政风险的下级政府官员。这种模式是单一制国家在保证公共服务连续性（地方政府不破产）的前提下建立硬预算约束的有效办法。

让地方政府对利率更敏感

尽管新预算法突破不少，但落实并建立新的地方政府融资体制还需要做大量的工作。

“比如，如何界定全口径的地方债务，如何界定地方政府资产负债表中应包括的资产、负债和国有企业的范围，如何处理隐性和或有负债，如何设计预警体制和责任追究制度，如何完善地方债评级体系，如何提高地方债市场的流动性，如何进行中长期的债务可持续性预测等等，都是十分有挑战性的问题。但是所有这些问题都是有解决方案的，也是有不少相关的国际经验可以借鉴的。”马骏称。

新预算法除了在地方债方面有诸多突破外，硬化预算支出约束也是一大亮点。

比如，新预算法明确指出，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，并实行全口径预算管理，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；各级政府、部门等的支出，必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

对此，马骏认为，硬化地方政府的预算约束将有助于我国向新的货币政策框架的转型。目前货币政策的中介目标主要是数量指标（如货币供应量），未来的中介目标要转向以价格为主（如央行的政策利率）。历史上主要采取数量型调控的一个重要原因是一些经济主体（尤其是地方政府和某些国企）对利率不敏感。如果地方政府的预算约束得以硬化，就可以提升未来政策利率的调控效果。