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预算法首次完成大修 解决地方举债“借管还”问题

作者:徐燕燕 来源:一财网 时间:2014-08-31

历时十年、跨越三届人大，预算法修正于8月31日画上句号。8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定，修改后的预算法对地方债务、专项转移支付等内容作出明确规定，并将于2015年1月1日正式生效。

历时十年、跨越三届人大，预算法修正于8月31日画上句号。

8月31日下午，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定，修改后的预算法对地方债务、专项转移支付等内容作出明确规定，并将于2015年1月1日正式生效。

全国人大常委会委员长张德江在上述会议闭幕会上说，这次修改是预算法实行20年来的第一次修改，有助推进国家治理体系和治理能力现代化。

十年大修

《第一财经日报》记者采访中了解到，此时预算法出台，正是因为十八届三中全会以及财税体制改革总体方案的落实亟需法律依据。而改革的精神将在修改后的预算法中中有全面的呈现。

据悉，预算法草案在立法宗旨、全口径预算、预算的公开透明、地方债、专项转移支付、加强全国人大的监督和审议等方面都有了进一步的修订。

预算法草案第一条就明确立法宗旨：为了规范政府收支行为，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。强调了政府是被法律约束的对象。

全口径预算被认为是新预算法最大的亮点。所谓全口径，就是把政府的全部收入和支出都纳入预算，具体定义了四本预算：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算。

财政部部长楼继伟在31日下午举行的全国人大常委会办公厅新闻发布会上表示，这次法律规定实行全口径预算管理，包括四本预算。这四本预算实际有所不同，其中第四本叫“社会保险基金预算”。社会保险基金的收入不全是财政收入，主要是社会保险缴费，还包括来自于一般公共预算中转移进来的。社会保险缴费虽然不是财政资金，但也是公共资金。另外，还有大量的资金是财政补贴进去的，是公共预算当中补贴进去的，因此社会保险基金预算也要公开。其他三本预算是来自于税收、收费和政府性基金等，或者是国有资本经营收益。这三本预算必须公开，而且要加强他们之间的统筹使用。

尽管从2011年开始，中国政府的预算外收入就已经全部纳入预算管理，四本预算都列入了预算报告，但编制和管理都存在诸多不健全。

楼继伟表示，新的预算法制定以后，这些问题就要逐步解决，要加强资金的统筹使用。2014年预算中，已经对国有资本经营预算调入一般公共预算的比例做了提高，今后还要继续提高，这也是统筹使用的一个方面。

现行预算法自1995正式实施，预算法的正式修订从2004年开始，后被搁置，到2009年重启；直到2012年，十八大召开之后，中央提出“加强对政府全口径预算的审查和监督”，才使得预算法修订提速，2012年6月二审稿的主要内容被公开。2014年4月，对三审稿进行审议。

在此期间，国家一系列深化改革的政策的出台，加速了预算法修正的推进过程。

2013年11月15日，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出明确要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”这对各级人大及其常委会的预算决算审查监督提出新的更高要求。

今年6月30日，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，进一步从政策上明确了预算管理体制的方向。

允许地方自主发债

在此次预算法修订中，规范地方债务管理、防范化解财政风险被单独作为一个部分，也被普遍认为是改革的一大亮点。

修改后的预算法对地方政府债务管理做出明确规定，地方政府发行债券、举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。

地方债务问题近年来引发广泛关注。去年年底，国家审计署发布审计结果报告称截至2013年6月地，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元。

审计发现，地方政府负有偿还责任的债务增长较快，部分地方和行业债务负担较重，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。

楼继伟在发布会上强调，此次预算法修正重点解决三方面问题：第一，通过发行地方政府债券的方式构建举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

除此外，对于引发“跑部钱进”等问题的专项转移支付，在新预算法中也提出了相应的解决办法。

“总的来说，目标明确，手段明确，不要切得太细了。分清中央和地方的职责，中央和地方的共同职责共同安排支出，完全属于地方职责的那部分专项转移支付逐步取消掉，变成一般转移支付。委托地方的事项尽量减少。通过采取上述措施，专项转移支付将会减少，一般转移支付会增多。”楼继伟在上述新闻发布会上解释说。